Qu’est-ce qu’un individu politisé ?


Résumé

Le Mouvement politique d’éducation populaire (M’PEP) a pour objectif d’agir pour repolitiser les citoyens. Il faut donc s’interroger sur ce qu’est – ou peut être – un individu politisé, afin de lutter efficacement contre la dépolitisation.

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  Sommaire  

QU’EST-CE QU’UN INDIVIDU POLITISE ?

La politique concerne ce qui touche à la vie de la Cité. Le citoyen est celui qui a ou devrait avoir les moyens d’agir sur elle. Il est difficile de parler de politisation, dépolitisation ou de repolitisation sans tenter préalablement de définir la notion de citoyenneté (en nous appuyant, notamment, sur l’ouvrage La citoyenneté, Valeur dépassée ? d’Anicet Le Pors).

 I.- UN INDIVIDU POLITISE EST D’ABORD UN CITOYEN

 A.- Introduction

La citoyenneté moderne est l’aboutissement d’une succession de conceptions et de pratiques qui ne forment pas une histoire continue ni nécessairement cohérente. S’il n’est pas souhaitable d’enfermer cette notion dans une définition trop précise, il faut cependant tenter de ne pas l’invoquer non plus à tout propos, souvent pour masquer le vide politique d’un discours.

La citoyenneté se distingue clairement de la civilité ou du civisme, qu’elle inclut cependant, en ce qu’elle ne se réduit pas à des règles de bonne conduite en société, ni même simplement à l’ensemble des droits et devoirs du citoyen. La citoyenneté suppose l’existence de valeurs qui peuvent être débattues de façon contradictoire (le service public, la laïcité, la souveraineté…) mais qui sont néanmoins reconnues comme références majeures par la communauté des citoyens.

Ces valeurs comme l’ensemble des moyens d’exercice de la citoyenneté, varient d’une nation à l’autre et évoluent dans le temps. Cette dynamique doit être prise en compte pour dégager la citoyenneté des particularismes réducteurs, tout en respectant une diversité culturelle mutuellement enrichissante.

La citoyenneté régie par le « contrat social » doit rester une création permanente.

 

B.- Une généalogie

Du grec politeia : la citoyenneté évoque dans le même temps la communauté des citoyens et les règles constitutives de cette communauté.

Du latin civitas : parce que le citoyen adhère aux finalités et aux règles de la cité, il dispose de prérogatives, droits et devoirs, lui conférant un « droit de cité ».

 1.- La démocratie athénienne

La démocratie athénienne du Vème siècle avant notre ère est une démocratie directe, le citoyen participe à l’assemblée du peuple et peut y prendre la parole sur l’agora. Des milliers de citoyens décident ainsi, ensemble, à la majorité simple des présents, des affaires les plus générales de la cité : la guerre et la paix, les travaux d’infrastructure, les finances publiques, la conclusion des traités, les lois et règlements. Tout citoyen peut être désigné pour accomplir des fonctions publiques ou accéder à des magistratures. Les tâches du gouvernement et de l’administration sont ainsi réparties entre un grand nombre de personnes, le plus souvent désignées par tirage au sort, pour une courte période et moyennant une faible rémunération.

Les citoyens d’une même cité sont soumis aux mêmes lois. Le citoyen d’Athènes est donc un homme libre dans une société démocratique et les citoyens sont égaux devant la loi. A ceci près que les citoyens ne sont qu’une faible minorité dans l’ensemble de la population, de l’ordre d’un dixième. Les femmes, les esclaves, les métèques, les étrangers en sont exclus et n’ont aucune vocation à être intégrés à la communauté de citoyens.

 2.- La République romaine

La Rome républicaine n’est pas une démocratie, mais une oligarchie. La qualité de citoyen est reconnue à un nombre plus grand de personnes, mais elle a surtout une fonction d’identification et de protection. L’exercice de la citoyenneté est ici réduit au respect de la loi mais n’empêche pas une forte hiérarchisation des pouvoirs qui repose sur les capacités contributives respectives et la notoriété des différents groupes sociaux. Une aristocratie politique domine. Dans ce cadre, les contradictions politiques et économiques se développent et fragilisent l’édifice : la République doit céder la place à l’Empire.

Une conséquence positive néanmoins : la citoyenneté n’est plus étroitement associée au pouvoir effectif, elle peut être accordée plus aisément, jusqu’à être proposée aux hommes libres des régions conquises, en vue de leur assimilation. A l’inverse de la citoyenneté athénienne, la citoyenneté romaine est intégratrice en cela qu’elle accepte une certaine ouverture de la sphère citoyenne à des pans de la société qui n’y avaient pas forcément accès au préalable. Cela participera à sa généralisation.

 3.- Du Moyen-âge aux Lumières

Une autre représentation s’imposera au Moyen-âge, celle du système féodal, qui rend le prince dépositaire du bien commun et substitue aux finalités civiques celles du christianisme, qui structure un autre ordre politique dans lequel le citoyen cède la place au sujet. On s’engage alors pour près d’un millénaire, dans une longue éclipse de la citoyenneté, qui ne renaîtra réellement sous la forme moderne qu’avec la Révolution française, pour la France.

C’est L’Esprit des lois de Montesquieu et Du contrat social de J.-J. Rousseau qui influenceront de manière déterminante le développement de contre-pouvoirs et l’affirmation de la supériorité de la « volonté générale » sur l’absolutisme monarchique, préparant ainsi l’avènement du citoyen dans son acception moderne. La formation de cette citoyenneté s’effectuera dans le cadre des Etats-nations qui s’étaient constitués en France et dans plusieurs pays d’Europe. Si on regarde cette période comme celle de la formation de la conception moderne de la citoyenneté, celle-ci en réalité est en gestation permanente jusqu’à nos jours.

 4.- La période contemporaine

La question aujourd’hui est de savoir comment un même mot, sur une période de 25 siècles, peut-il recouvrir à la fois la même idée, tout en recouvrant des sens bien différents ? Il est donc nécessaire de dégager les caractéristiques qui sont communes aux différentes expériences.

Il n’y a pas de citoyenneté sans finalités ni valeurs. Si elles sont extrêmement variées, on peut tout de même y déceler une recherche de liberté et de rationalité.

La citoyenneté ne peut donc se décrire seulement comme un ensemble de droits et d’obligations. Ceux-ci ne sont conférés comme prérogatives aux citoyens que dans la mesure où ils se sentent membres d’une communauté guidée par des valeurs partagées, même si elles donnent lieu à des débats contradictoires. La citoyenneté nécessite aussi un pacte social, plus ou moins explicité, liant les hommes d’une collectivité.

Il n’y a pas non plus de citoyenneté sans possibilité effective d’en assurer l’exercice. Pour que la citoyenneté s’exerce, il faut des droits, eux-mêmes inscrits dans des lois. On distingue une succession de générations de droits (droits de l’individu, droits économiques et sociaux, droit du genre humain) qui en se généralisant, rendent difficiles leur appréhension et leur traduction juridique.

Enfin, il n’y a pas de citoyenneté qui ne soit pas dynamique. Elle peut disparaître dans la réalité de la société civile et de l’Etat, sinon dans la pensée et ressurgir ultérieurement rénovée ou différente, enrichie des acquis antérieurs, ou enregistrer des régressions. La conception de la citoyenneté est instable, celle de Sparte n’était pas celle d’Athènes ni celle de Rome et la Révolution française a proclamé la première République mais a connu également la « conspiration des égaux » de Babeuf.

La citoyenneté est aussi le produit de contradictions et de réglementations, de conflits et de compromis, de valeurs partagées et de confrontations d’idées d’autant plus intégratrices qu’elles s’opposeront vigoureusement.

Il convient donc d’articuler le triptyque : valeurs de la citoyenneté – exercice de la citoyenneté – dynamique de la citoyenneté.

 II.- UNE INDIVIDU POLITISE EXERCE SA CITOYENNETE

 A.- Agir selon l’intérêt général

L’intérêt général est une notion difficile à appréhender. C’est « le bien commun » pour tous ou « l’utilité commune » de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen. L’intérêt général vise à transcender les divisions internes à la société, les particularismes régionaux ou les conflits de générations. L’économie, le droit et la politique ont tenté, non sans mal, de le définir.

L’intérêt général est une notion essentiellement politique qui peut varier d’une époque à une autre et qu’il ne faut donc pas figer. Son appréciation incombe d’abord au pouvoir politique, particulièrement au législateur. La jurisprudence comme la doctrine ont considéré que l’intérêt général était l’objet même de l’action de l’Etat et que l’administration ne devait agir que pour des motifs d’intérêt général. L’intérêt général est alors assimilé aux objectifs et valeurs de la nation. Il peut y avoir divergence ou convergence entre l’intérêt général et l’intérêt national : les deux peuvent coïncider mais pas de façon systématique.

Dans le cas de la « construction » européenne par exemple, la démarche est essentiellement économique. Il a été proposé un rééquilibrage des traités existants en mettant l’intérêt économique général au niveau du principe de concurrence et de construire l’intérêt général européen à partir du consommateur. Mais l’intérêt général ne se réduit pas à l’intérêt économique et la compatibilité de l’intérêt économique général et du marché est fort improbable. Le marché, en tant que lieu d’expression du court terme, révèle davantage la préférence collective des consommateurs plutôt qu’il ne reflète l’intérêt général.

Dans la conception française, l’intérêt général ne peut se limiter à la somme des intérêts particuliers, il est d’une autre qualité, associé à la constitution de l’Etat-nation. Il implique une distinction claire public/privé que matérialise un service public important, fondé sur des principes spécifiques.

La notion de service public est caractérisée par la réunion de quatre conditions : un besoin d’intérêt général ; une mission d’intérêt général ; l’intervention d’une personne morale de droit public ; un droit et un juge administratifs. L’objectif du service public n’est donc pas seulement la rentabilité des deniers publics mais l’accomplissement de missions diverses conformes à l’idée que le pouvoir politique se fait de l’intérêt général. Son financement se fait par l’impôt et non par le prix, ce qui entraîne en contrepartie l’existence de prérogatives de services publics.

Cette mission de base s’est complexifiée. Le champ du service public s’est étendu à de nouveaux besoins, ainsi qu’à des activités relevant jusque là du privé (régies, services publics industriels et commerciaux. Inversement des missions de service public ont été confiées à des organismes privés (assurances sociales, fédérations sportives…). Le service public économique s’est progressivement séparé des services purement administratifs. De nombreuses associations ont proliféré à la périphérie des personnes publiques, notamment dans le secteur des collectivités locales (aide à la personne, associations sportives…). Le champ ainsi ouvert à la contractualisation a affaibli l’autorité des limites privées/publiques.

C’est sur ces questions que porte le conflit essentiel entre la conception française de l’intérêt général du service public et les principaux objectifs de la « construction » européenne par exemple. La conception française du service public s’est traditionnellement référée à trois principes : l’égalité, la continuité et l’adaptabilité. Une autre logique lui est opposée par le système de Bruxelles, de nature essentiellement économique et financière, qui conduit (juridiquement) cette démarche à une marginalisation des mentions relatives à l’intérêt général ou au service public dans le traité instituant la Communauté européenne.

Cette réponse libérale s’est traduite par une assez large déréglementation et un transfert du pouvoir réglementaire en faveur d’autorités administratives prétendument indépendantes. Des services publics administratifs ont alors été transformés en établissements publics industriels et commerciaux, puis souvent en sociétés commerciales à capitaux d’Etat mixtes ou privés (Groupement industriel des armements terrestres, Imprimerie nationale, Direction des constructions navales…). Dans le même temps, le chômage a mis en difficulté les budgets sociaux conduisant malgré la pénurie de moyens, à multiplier les organismes de transferts sociaux et de solidarité.

C’est donc dans le cadre de la société toute entière que doit se définir l’intérêt général et que le service public, comme le secteur public, trouvent leur justification essentielle.

 B.- Lutter pour l’égalité

Le principe d’égalité est la référence constante du droit public. Il est très étroitement lié à la conception de l’intérêt général évoqué plus haut. Avec le principe de liberté, il fonde le caractère démocratique de la République et de la société.

La loi est sensée être l’expression de la volonté générale, elle ne peut donc exprimer qu’une volonté générale d’égalité. Mais la seule affirmation par la loi est insuffisante pour rendre compte du principe d’égalité : il convient donc de distinguer l’égalité en droit et l’égalité réelle, d’autant plus que les critères de l’égalité ne cesseront tout au long de l’histoire de se diversifier et de se complexifier.

L’idée selon laquelle le respect de la seule égalité formelle ne peut que révéler et confirmer les inégalités réelles n’est pas nouvelle. Mais elle prend aujourd’hui plus d’importance, car, alors que l’Etat social est en difficulté et que l’Etat-nation se trouve attaqué par les politiques de mondialisation, les situations d’inégalité se diversifient et se cumulent.

Le principe d’égalité ne joue que toutes choses égales par ailleurs : il n’impose pas pour autant qu’à toute différence de situation corresponde une différence de droit. Dans de nombreux cas l’adaptation nécessaire du principe aux réalités conduit à une application très pragmatique qui ne manque pas de provoquer des débats aussi nombreux que houleux. Si l’on prend l’exemple des allocations familiales, l’égalité de traitement voudrait que le montant versé soit calculé sur une proportionnalité des ressources, parce qu’actuellement, l’uniformité de l’aide ne permet pas une égalité réelles des possibilités d’éducation.

La confrontation du principe d’égalité à la réalité touche de nombreux domaines : les « discriminations positives », la parité en général, le modèle français d’intégration, la question des minorités, celle du multiculturalisme...

 C.- Affirmer une exigence de responsabilité

L’intérêt général et l’égalité impliquent la liberté, mais celle-ci suppose la responsabilité. Dégagé de l’emprise séculière des Eglises et attributaire de droits et de devoirs, le citoyen devient alors davantage actif en tant que sujet de droit. Cependant, pour qu’un citoyen exerce sa responsabilité, il faut qu’un choix possible existe pour que le citoyen puisse se positionner. Etre responsable, c’est agir en toute conscience, et pouvoir répondre de ses actes : cela suppose d’avoir les moyens d’exercer sa responsabilité.

 1.- La responsabilité pénale

La responsabilité individuelle est un principe moderne. Longtemps lui ont prévalu la responsabilité de la famille, du clan, de la tribu exerçant une « vengeance privée » puis une « justice privée » qui gardait un caractère collectif. C’est avec l’avènement de la justice publique que la responsabilité pénale devient progressivement individuelle. La Révolution française confirme le caractère personnel du crime. Aujourd’hui le nouveau code pénal en énonce clairement le principe : « Nul n’est responsable pénalement que de son propre fait ».

 2.- La responsabilité civile

Il n’est pas toujours facile de démêler responsabilités pénale et civile. Cette dernière est invoquée lorsque, dans l’exécution d’un contrat, un des contractants ne s’exécute pas. De même dans le cas d’un citoyen qui commet une faute et doit la réparer. Lorsque la responsabilité est délictuelle, on retrouve des considérations évoquées à propos de la responsabilité pénale qui associent étroitement responsabilité et citoyenneté. Ainsi le dément et le jeune enfant ne sont pas directement responsables de leurs actes : ils ne sont pas non plus citoyens.

 3.- La responsabilité administrative

L’adage « Le roi ne peut mal faire » a fondé jusqu’à l’avènement de la République le principe de l’irresponsabilité de l’Etat. Ce principe a perduré, et la responsabilité de l’Etat n’a été que progressivement reconnue. Cette responsabilité de l’Etat peut même aujourd’hui être engagée sans qu’une faute soit commise, mais avec la préoccupation d’équité à l’égard de victimes potentielles, ainsi que pour accompagner la volonté d’amélioration des relations entre l’administration et les citoyens.

Cependant, la responsabilité ne se laisse pas enfermer dans un corpus juridique, sans qu’il soit possible toutefois de l’en affranchir. L’action politique comme l’action personnelle en société, répondent à des logiques propres de responsabilité ainsi qu’à la dimension éthique de la responsabilité.

 4.- La responsabilité politique

La difficulté de cerner la responsabilité politique tient à ce qu’elle s’apprécie d’une part au regard des finalités et des objectifs poursuivis par les responsables politiques, de l’autre par rapport aux règles de fonctionnement des institutions. Il existe donc des mécanismes spécifiques d’engagement de la responsabilité politique, mais ils doivent, en même temps, veiller à la stabilité de l’Etat et des pouvoirs publics. Des tentatives pour instaurer une responsabilité politique eurent lieu sous l’Ancien Régime, mais elles échouèrent. La séparation des pouvoirs instituée sous le Révolution française ne permettait pas de mettre en cause la responsabilité des ministres, et seule leur responsabilité pénale était prévue, mais elle fut bien vite tournée en recherche de responsabilité politique.

C’est la Restauration qui a commencé à introduire l’idée d’un véritable contrôle politique. Aujourd’hui, selon l’article 49 de la Constitution de la Vème République, la responsabilité du gouvernement peut être engagée sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale, mais cette disposition est devenue facultative.

Toutes les constitutions ont retenu le principe d’une responsabilité pénale des dirigeants politiques, mais sous une forme dérogatoire du droit commun qui est une exception au principe d’égalité eu égard aux fonctions publiques assumées. La complexité des systèmes mis en place a favorisé une extrême politisation de la pratique (exemple des affaires dites du « Carrefour du développement » ou du « sang contaminé »).

La responsabilité politique est aussi celle de la haute fonction publique, à la charnière du politique et de l’administratif. Le comportement des corps constitués et des hauts fonctionnaires pendant la période d’occupation de 1940 à 1944 en France, a montré que le simple respect de l’Etat de droit (ou de l’idée qu’on s’en fait !) ne peut tenir lieu de pleine responsabilité pour les administrations et leurs principaux responsables. Il demeure un espace de libre détermination où les convictions politiques et les considérations éthiques deviennent décisives. Il y a donc bien une responsabilité intime du fonctionnaire qui ne doit pas laisser place à la notion de « crime administratif » bassement évoqué pendant le procès de M. Papon par exemple.

 5.- La responsabilité morale

Le développement des techniques donne à l’homme plus de pouvoirs dans un monde plus riche d’interdépendances mais aussi plus aléatoire, ou se multiplient aussi les solidarités sous différentes formes. Tout cela concourt à relativiser la responsabilité personnelle. Ce qui crée une tendance à la globalisation des risques ou l’évaluation des préjudices technicise de plus en plus les responsabilités.

Le rapport étroit entre responsabilité morale et citoyenneté tient au fait que, depuis les Lumières, la responsabilité est associée à l’idée d’émancipation de l’homme vis-à-vis de toute transcendance, sinon tout déterminisme : Dieu, la prédestination et la fatalité. Ce sont les hommes qui établissent les règles morales et c’est le principe de laïcité qui le leur permet.

 6.- La laïcité

Elle affirme la volonté de neutralité du pouvoir. Mais il serait simpliste et déplacé d’entendre la neutralité, ici, comme une indifférence du pouvoir vis-à-vis des idées ou des conceptions circulant dans la sphère publique, bien au contraire. Il est question, ici, d’une part, de l’affirmation selon laquelle l’Etat et les organismes qui en dépendent ne sauraient se référer dans le cadre de l’exercice du pouvoir à une quelconque transcendance ou à une religion officielle ; et d’autre part, que c’est de la responsabilité de l’Etat de garantir à chacun les libertés de conscience, de croyance et d’opinion, individuellement. La laïcité se situe dans cette tension entre des principes qui peuvent se révéler contradictoires.

Moins d’une dizaine d’Etats dans le monde se réclament de la laïcité. La France est le seul pays au sein de l’Union européenne, à avoir expressément inscrit le principe de laïcité dans sa Constitution, excepté peut-être le Portugal qui, sans que le mot soit utilisé, a retenu les règles constitutionnelles relevant du principe. Si les relations Etat/Eglises sont diverses en Europe, on peut constater une convergence sur quelques principes communs (non intervention de l’Etat, liberté religieuse, absence d’interférence juridique).

 III.- ETRE POLITISE, C’EST EXERCER SA CITOYENNETE

 A.- Quelques essais de définition politique du statut de citoyen

« A l’égard des associés ils prennent collectivement le nom de Peuple, et s’appellent en particulier citoyens comme participants à l’autorité souveraine, et sujets comme soumis aux lois de l’Etat. Ces mots de sujets et de souverain sont des corrélations identiques dont l’idée se réunit sous le seul mot de citoyen » (J.-J. Rousseau 1712 - 1778).

« On reconnaît le citoyen à ce qu’il avait part au culte de la cité, et c’était de cette participation que lui venaient tous ses droits civiques et politiques […] une participation au culte entraînait avec elle la possession des droits » (D. Fustel de Coulanges 1830 – 1889).

« Le citoyen ce n’est pas l’individu réel avec ses faiblesses, son égoïsme, son aveuglement et ses enthousiasmes. C’est l’homme éclairé par la raison, parlant selon les impératifs de cette raison commune à tous, et, par conséquence, débarrassé des préjugés de classe et des soucis inhérents à sa condition économique, capable d’opiner sur la chose publique sans être dominé par son intérêt personnel, bref, c’est une manière qui doit sa qualité de membre souverain – la nation – à son désintéressement » (G. Burdeau 1905 – 1988).

 1.- La citoyenneté politique

Elle s’exprime par son contenu juridique et sa référence déterminante à la nationalité. La déclaration des droits de 1789 mêle droits de l’homme et droits du citoyen, mais pointe cependant clairement la dimension politique de la citoyenneté. Les citoyens ont le droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à la formation de la loi, ils sont également admissibles à toutes dignités, toutes places ou tous emplois publics.

Les nombreux textes constitutionnels dont se dotera la République s’attacheront peu à peu à définir concrètement le citoyen, se contentant généralement de préciser la définition du ressortissant français et du droit de vote, principaux attributs du citoyen. Selon cette conception les étrangers ne peuvent avoir qu’un accès partiel à l’exercice des droits des citoyens. La caractéristique la plus visible du citoyen reste le droit de vote : « Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs, des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques » (art. 3 de la Constitution).

Même si on peut enregistrer des évolutions sur cette question (depuis 1992 la Constitution permet aux ressortissants de l’Union européenne, sous réserve de réciprocité, de voter et d’être élus aux élections municipales sous certaines conditions), le droit de voter et d’être élu ne s’affranchit pas facilement des cadres institutionnels dans lesquels il s’organise et s’exprime. Cela s’explique dans la mesure ou la nationalité est porteuse non seulement des droits de l’homme, mais également de valeurs spécifiques qui, bien que situées dans une perspective universalistes, ne sont pas universellement admises.

On relèvera également que tous les nationaux ne sont pas citoyens, nombre d’entre eux sont exclus de la citoyenneté : les mineurs, et les personnes frappées d’interdiction civiques.

 2.- La citoyenneté économique

La citoyenneté n’est pas cantonnée à la sphère politique et à l’exercice de droits civiques, elle intègre tous les aspects de la vie en société, notamment les relations de travail, qui ont pris une importance croissante avec le développement du salariat.

Les options les plus générales de la politique économique ne sont pas sans influences sur l’exercice de la citoyenneté. Une politique de réduction des dépenses publiques contraint essentiellement la protection sociale et les services publics, les grandes fonctions collectives (santé, éducation, transport…) et les inégalités, faussant les règles d’une démocratie qui se réduirait à l’observation de règles de droit… théoriques !

La trans-nationalisation du capital combinée au développement du progrès technique menacent particulièrement, dans le secteur marchand, la main d’œuvre non qualifiée des pays développés qui se trouvent placés devant l’alternative : chômage/pauvreté. Les pays qui, comme la France, ont une tradition de politique économique administrée, tendent à opter pour la première solution : les pays de tradition plus libérale comme la Grande-Bretagne inclinent pour la seconde. Dans un cas comme dans l’autre, c’est le statut social du travail qui est mis en cause et donc la cohésion sociale que le travail permet qui est atteinte.

Comme le souligne A. Gorz « aussi longtemps que le fonctionnement du système social, sa production, exigeront du travail humain, le travail, si réduit que soit le temps qu’il occupe dans la vie de chacun, sera indispensable à la pleine citoyenneté. En tant que droit à participer à la production du tout social et d’acquérir sur lui des droits et du pouvoir, le droit au travail doit être compris comme un droit politique ». Cela vaut aussi pour donner leur pleine signification aux libertés essentielles dans l’entreprise : le droit syndical, le droit de grève et autres.

 3.- Citoyenneté et entreprise

De plus en plus le droit du travail s’insère dans le droit des libertés et mène sur la voie de l’ « entreprise citoyenne », notion hypocrite s’il en est. Ainsi, le Conseil constitutionnel a considéré que le droit de grève avait même valeur constitutionnelle que le principe de continuité du service public (1979) ; qu’il incombait à la loi de déterminer les conditions les plus propices pour que le plus grand nombre bénéficie du droit à l’emploi (1983) ; que pouvait être avantagés les syndicats les plus représentatifs (1983). Le droit de la fonction publique a inspiré le droit du travail.

Le droit du travail touche aux libertés publiques en ce qui concerne le contenu et le contrôle des règlements intérieurs des entreprises, ainsi que dans les obligations que certains employeurs imposent à leurs salariés (ouverture le dimanche, harcèlement divers, incidence du travail sur leur vie privée).

La citoyenneté est donc un enjeu en milieu de travail. Pour les syndicats il s’agit de la citoyenneté DANS l’entreprise. L’accent est mis sur le plein exercice des droits des salariés, sur leur participation directe à la définition des rapports de travail, à la fixation des rémunérations, à l’élaboration des décisions relatives à l’emploi, à l’investissement, à la recherche, à la formation, à la production, au financement des entreprises, tant publiques que privées. La question de l’ « appropriation sociale » se pose parfois ou est mise en perspective.

Alors que le CNPF avait développé la notion de citoyenneté DE l’entreprise, le MEDEF semble avoir récusé cette conception pour lui préférer celle d’ethic business.

 4.- La citoyenneté sociale

La citoyenneté sociale découle des dimensions politiques et économiques de la citoyenneté. Aujourd’hui, l’ampleur des inégalités pousse à s’interroger sur le sens de la notion de citoyenneté pour un chômeur ou un allocataire du RMI, d’autant plus que les inégalités devant l’emploi, les conditions de vie, la sécurité, la maladie, l’endettement se cumulent pour constituer des « vies » inégales dans une société de plus en plus incivile.

Dans tous les lieux de misère résident des revendications de citoyenneté : droit au logement décent comme préalable à toute possibilité d’insertion, défense du système de protection sociale fondé sur la solidarité, exigence d’accès aux meilleurs soins pour tous, action pour une école conforme aux besoins de formation et de socialisation. Le social apparaît donc aussi comme une dimension essentielle de la citoyenneté.

Cependant, aussi intéressant qu’il soit, le concept de citoyenneté sociale ne risque-t-il pas d’affaiblir le contenu politique de la citoyenneté en le dissolvant dans une revendication trop générale, essentiellement humaniste ?

Prenons par exemple la revendication sociale d’un « revenu de citoyenneté », qui consisterait en un revenu d’existence servi à toute personne sans contrepartie de travail (ou une contrepartie minime), pour lui permettre de satisfaire un minimum de besoins vitaux et par là, de lui donner les moyens indispensables à l’exercice d’un minimum de citoyenneté ? Une sorte de réduction en un « guichet unique » des différentes allocations possibles.

Il est reproché à cette thèse de reposer sur la confusion de la sphère du travail et celle des activités dans une acception générale. Ce serait la même problématique que les travaux d’intérêt général ou le salaire ménager. Instituant un deuxième marché du travail, elle aboutirait à créer des citoyens de seconde zone. A l’intégration par le travail se substituerait une intégration par l’activité indéterminée.

Ce qui ruine à la fois la reconnaissance d’un travail socialement reconnu et l’obligation actuelle de l’Etat de faire accéder à la pleine citoyenneté tous et chacun par le respect du droit AU travail.

Cet exemple souligne le caractère éminemment politique de la citoyenneté. Les droits économiques et sociaux participent incontestablement d’une pleine citoyenneté, mais il importe qu’ils soient constamment situés dans la perspective de finalités politiques, faute de quoi le citoyen finirait par s’effacer devant le salarié ou l’ayant droit social.

 B.- Le citoyen dans la cité

Le citoyen exerce ses droits et assume ses devoirs d’abord dans son environnement immédiat, là ou il habite et travaille. Cela justifie que la citoyenneté effective soit souvent recherchée dans le rapprochement du citoyen et des lieux de pouvoir.

Selon la Constitution les collectivités territoriales « s’administrent librement par les conseils élus et dans les conditions prévues par la loi », il s’agit des communes, des départements, des régions et des territoires d’outre-mer. La décentralisation, la déconcentration ou plus récemment la délocalisation sont des thèmes récurrents qui ont longtemps eu pour simple objectif de combattre l’hypertrophie de l’Etat, sans s’attacher particulièrement à favoriser l’intervention du citoyen. De plus, à l’exception de quelques dispositions nouvelles, il n’existe toujours pas de statut de l’élu, la décentralisation a davantage porté sur les transferts de compétences que sur la démocratie locale, et la participation du citoyen à la vie locale n’a fait l’objet que de mesures ponctuelles.

Dans la pratique, le principe de libre-administration des collectivités territoriales rencontre les principes d’indivisibilité de la République, d’unité et de continuité de l’Etat, d’égalité devant le service public, et seule la loi peut imposer un minimum de solidarité entre communes (exemple : le financement de HLM par des communes riches au bénéfice de communes plus pauvres). En réalité, tout en reconnaissant leur libre-administration, la Constitution ne spécifie aucun domaine propre aux collectivités territoriales sur lequel la loi, expression de la volonté générale, ne puisse intervenir.

L’emprise de l’autorité nationale passe aussi par la contractualisation de plans Etat/région, de contrats de ville et l’encouragement à la coopération intercommunale. La mise en œuvre de lois de caractères transversaux, comme la loi d’orientation pour la ville de juillet 1991, combine habilement incitation et contraintes, donnant à l’Etat les moyens d’imposer ses vues.

Par ailleurs, les exécutifs des collectivités territoriales, dotés d’attributions plus importantes, se sont fortement personnalisés. A l’image du maire, premier personnage de la collectivité communale, chef de son exécutif et sous l’influence d’une certaine conception présidentialiste du pouvoir politique, les présidents de Conseils généraux et de Conseils régionaux sont devenus des personnalités puissantes dans leurs collectivités, au détriment des assemblées délibérantes et, a fortiori, de la masse des citoyens. Dans certains cas, le clientélisme et la corruption ont pu se développer.

 1.- La démocratie représentative locale

Le principe de libre-administration des collectivités territoriales ne préjuge pas de l’équilibre des pouvoirs à l’intérieur des instances de représentation, dont la vigueur démocratique dépend aussi des prérogatives statutaires reconnues aux élus. Dans tous les cas de figures on notera un équilibre des pouvoirs favorable aux exécutifs.

Le chef de l’exécutif, une fois élu, est irresponsable devant l’assemblée, qui peut certes bloquer l’action de l’exécutif en refusant de voter les délibérations, mais ne peut démettre le chef de l’exécutif de ses fonctions. En fait, celui-ci, qui a en général conduit les listes victorieuses, dispose d’une position dominante dans la majorité de l’assemblée, et ses prérogatives lui confèrent l’essentiel du pouvoir, sa position, comme celle de l’exécutif au plan national, est marquée par une logique présidentialiste.

Depuis la loi de février 1992, l’intervention des élus de base est cependant améliorée par le droit à l’information préalable qui lui permet de se prononcer dans les délibérations en connaissance de cause et d’obtenir des réponses à ses questions orales. Il peut aussi améliorer sa participation au fonctionnement des commissions. Mais c’est cependant le président et son bureau (ayant reçu délégation de sa part), qui continuent de jouer le rôle le plus important

 2.- Administration ou management ?

Le cumul des mandats constitue un grave obstacle à la participation du plus grand nombre des citoyens à l’exercice des responsabilités publiques et concourt à faire des élus des professionnels de la politique. L’amélioration des conditions d’exercice des mandats sera de nature à poser progressivement les bases d’un véritable « statut de l’élu ».

Par ailleurs, la pénétration de la gestion privée dans les services publics territoriaux sollicite l’élu dans le sens d’une conception managériale de sa fonction, ce qui peut le conduire à préférer des réalisations de prestige, médiatiquement plus gratifiantes, à une gestion plus discrète et moins onéreuse des besoins de la population.

 3.- La difficile intervention des citoyens

Il apparaît donc que les réformes réalisées ont surtout consisté en un système de représentation qui fait la meilleure place aux exécutifs et réduit souvent les assemblées délibérantes au rôle de chambres d’enregistrement, sans que soit favorisée, de manière significative, l’intervention des citoyens.

La participation à la vie locale peut cependant revêtir diverses formes, être strictement réglementée (respect des règles de la cité), s’inscrire dans des cadres organisés (participer), ou résulter de l’initiative des citoyens.

Le mouvement associatif est aussi un moyen de participation des citoyens à la vie locale. Plus de 20 millions de personnes seraient membre d’au moins une association en France. Il y aurait au total quelque 730 000 associations. Il se crée, chaque année, plus de 60 000 associations nouvelles, deux fois plus qu’il y a une dizaine d’années, six fois plus qu’il y a 30 ans. La fréquence des adhésions s’accroît avec le niveau de vie, le diplôme et la culture. Les associations se féminisent et sont davantage tournées vers l’intérêt personnel ; le degré d’investissement individuel augmente. Le représentant d’association est souvent devenu un partenaire incontournable, au même titre que l’élu, le propriétaire, le représentant de l’Etat ou l’expert.

 C.- Le citoyen et les institutions

La France a connu 15 constitutions en un peu plus de deux siècles. La citoyenneté est intimement liée aux règles fondamentales que retient la nation et dans lesquelles celle-ci reconnaît son modèle d’organisation et de fonctionnement. L’idée qu’un Etat moderne doit avoir une constitution écrite est présente dans la pensée et dans l’action des philosophes du XVIIIè siècle, de Montesquieu à Voltaire et Rousseau. On peut expliquer cette abondante production constitutionnelle par la confrontation, sur une longue période, de deux tendances fortes : l’une sur le modèle césarien et l’autre démocratique.

La constitution de la Vème République est un produit hybride de ces deux tendances : de caractère parlementaire et en réalité semi-présidentielle.

 1.- Le peuple souverain

L’Etat étant dégagé de la conception d’un ordre naturel et de toute transcendance, il reste à caractériser la souveraineté dont il se réclame en dernier ressort et à préciser les moyens de son exercice. La souveraineté est la raison supérieure au nom de laquelle le pouvoir politique est exercé. En même temps que l’instance située au sommet de la hiérarchie sociale, l’ensemble des principaux attributs qui permettent de l’exercer, elle est naturellement indivisible, même si elle est déléguée dans l’exercice effectif du pouvoir à des représentants.

On oppose traditionnellement souveraineté nationale et souveraineté populaire. La première se réfère à une entité abstraite : la nation. Elle ne prétend pas à la seule représentation des citoyens existants, mais veut aussi traduire les aspirations de la continuité des générations relevant de la collectivité nationale. Son pouvoir ne pouvant s’exercer directement, privilégie le recours à des représentants de la nation. Selon la seconde, la souveraineté appartient au peuple. Il peut donc l’exercer lui-même et c’est seulement pour des raisons techniques qu’il doit la déléguer à des représentants. Elle tend donc à privilégier la démocratie directe à la démocratie représentative. Les deux notions ont été mêlées au fil des constitutions.

 2.- Les moyens de la démocratie directe

La participation des citoyens au débat politique et leur intervention dans la gestion des affaires publiques dépendent de l’intérêt qu’ils leur portent et de la confiance qu’ils ont dans les institutions. A cet égard, il n’est sans doute pas excessif de parler aujourd’hui de crise politique. Elle a pour conséquences des replis individualistes et communautaristes, un désintérêt pour la chose publique, qui se manifeste notamment par des taux d’abstention élevés à la plupart des élections, affaiblissant l’ensemble du système représentatif, un doute sur les capacités des élus à résoudre les problèmes qui se posent à la société, une dégradation du sens civique ainsi que le développement du clientélisme et de la corruption.

Si les citoyens sont ainsi peu portés à prendre appui sur les institutions pour faire vivre la démocratie, ils ne sont pas davantage enclins à prendre des initiatives qui pourraient se développer en dehors d’elles. En effet, la démocratie directe est d’abord le plein exercice des droits et libertés existants, afin de créer les meilleures conditions de leur élargissement. La démocratie directe suppose initiative, spontanéité, inventivité. Par nature, il n’est donc pas possible ni souhaitable de réglementer à l’excès les modalités de la démocratie directe. Cependant certaines formes pourraient se développer relativement facilement (droit de pétition qui, sous certaines conditions, pourrait faire obligation d’examen de la question posée et de réponse motivée, signatures de textes de propositions de lois par un pourcentage minimal du corps électoral).

 3.- Le referendum constitue une question délicate

En reconnaissant à tous les citoyens le droit de concourir personnellement à l’expression de la volonté générale et à la formation de la loi, la Déclaration des droits de 1789 ouvrait la voie aux consultations référendaires et à la mise en mouvement politique du peuple. La Constitution de 1946 ne retenait le referendum qu’en matière constitutionnelle. La Constitution de la Vème République prévoit que le président de la République peut soumettre à referendum « tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur les réformes relatives à la politique économique ou sociale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

On pressent les dangers de ce mode de consultation dans les mains d’un pouvoir autoritaire ou sur un sujet qui se prêterait à la manipulation démagogique, il peut être liberticide. A l’inverse, on soulignera que les referendums de 1992 et 2005 ont donné lieu à d’intenses débats politiques sur l’Union européenne, ce qui suggère que d’autres étapes de cette construction devraient faire à nouveau l’objet de telles consultations, de même que de grandes questions de société.

L’ambiguïté qui s’attache au referendum demeure. Il reste suspecté de servir l’évolution vers une présidentialisation plus forte des institutions.

 4.- La loi est votée au Parlement

L’existence de deux chambres (Assemblée nationale et Sénat qui constituent le Parlement) ne va pas de soi. Elle présente l’avantage d’un travail parlementaire plus réfléchi, mais aussi plus complexe. Cette procédure permet d’espérer qu’aucun aspect important de la question traitée n’a été négligé. Elle conduit nécessairement à une décision, puisque l’Assemblée nationale l’emporte toujours lorsque les deux chambres sont en désaccord persistant. Le Sénat, s’il n’a pas la possibilité de mettre en cause la responsabilité politique du gouvernement, pèse sur le fonctionnement des institutions, en raison d’une part de son mode d’élection, qui, favorisant les circonscriptions rurales, rend très difficiles une alternance politique franche, et d’autre part de sa capacité à s’opposer à une révision constitutionnelle.

En réalité si le Parlement vote la loi, l’élaboration de celle-ci est largement entre les mains du gouvernement. Il doit respecter la séparation des domaines législatifs et réglementaires, mais il est seul juge de l’opportunité de consulter le Conseil constitutionnel sur cette distinction. Il est presque entièrement maître de l’ordre du jour des assemblées (seule une séance par mois est réservée en priorité à l’ordre du jour fixé par chaque assemblée), et il ne fait donc venir en discussion que les propositions qui lui agréent.

 5.- La réduction du rôle du Parlement

Elle résulte aussi de la révision constitutionnelle de juin 1992, consécutivement au traité de Maastricht qui introduit un article disant que « la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’union économique et monétaire européenne ainsi qu’à la détermination des règles relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres de la Communauté européenne ».

On comprend bien que dans ces conditions, auxquelles il faut ajouter un fort absentéisme parlementaire et la médiatisation de certaines séances du Parlement portant non sur l’élaboration de la loi, mais sur des questions à fort contenu polémique, les citoyens manifestent un désintérêt croissant, sinon une défiance vis-à-vis de l’institution parlementaire.

 6.- Le gouvernement

Il détermine et conduit la politique de la nation. En réalité, le rôle du gouvernement est centré sur les compétences du Premier ministre. La clé de voûte du système reste cependant le président de la République, mais il doit davantage son autorité à son élection au suffrage universel direct qu’aux pouvoirs propres qui lui sont attribués par la Constitution. Pour autant ceux-ci ne sont pas négligeables. Le caractère présidentialiste des institutions dépend avant tout de la conformité de la majorité parlementaire aux orientations du président.

 7.- La cohérence de l’Etat de droit

On peut donc légitimement s’interroger sur ce système qui a été voulu parlementaire, s’est rapidement présidentialisé et dont la nature constitutionnelle fluctue au gré des majorités issues du suffrage universel, dépendant de la concordance ou de la discordance de scrutins successifs.

Les facteurs externes de cohérence tiennent d’abord aux principes qui régissent l’articulation du droit international et du droit interne. Dans le cas où un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l’autorisation de l’approuver ou de le ratifier ne peut intervenir qu’après révision de la Constitution.

La « construction » européenne nous permet de tirer un certain nombre de conséquences de ce fonctionnement. Non seulement la Constitution a intégré des transferts de compétences en faveur de l’Union européenne en 1993, mais le Conseil d’Etat avait déjà renoncé en 1989 à la jurisprudence permettant l’application d’une loi incompatible avec un traité, quand bien même cette loi serait postérieure au traité. Le droit européen des traités, mais aussi le droit dérivé de ces traités, s’applique donc ainsi en droit interne.

Les facteurs internes de cohérence reposent sur une organisation juridictionnelle complexe, mais éprouvée, fondée sur la dualité des ordres juridictionnels (judiciaire et administratif) et l’importance prise par le Conseil constitutionnel au sein des institutions. La dualité des ordres juridictionnels a des raisons anciennes qui tiennent, d’une part, à une distinction privé/public, classique en France, et, d’autre part, à la méfiance que nourrissaient les hommes de la Révolution française à l’égard des parlements, qui s’étaient largement immiscés dans les affaires publiques sous l’Ancien Régime, en faveur des notables en place.

La Constitution s’est attachée à poser les bases de l’indépendance de l’autorité judiciaire, notamment à travers les dispositions relatives au Conseil supérieur de la magistrature. Mais elle n’a rien prévu pour la juridiction administrative. Le Conseil constitutionnel a pu assurer une protection efficace des droits des citoyens, mais il lui est reproché d’être, notamment du fait des conditions de désignation de ses membres, un organisme politique en forme juridictionnelle, doté, en raison de ses capacités étendues d’appréciation de la constitutionnalité, d’un véritable pouvoir constituant que la Constitution n’avait pas prévu.

La cohérence de notre système institutionnel hybride est controversée, elle ne semble pas être toujours sa principale qualité. D’importantes questions restent en débat (la cohabitation, l’élection du président de la République au suffrage universel). Des propositions de réformes voient le jour jusqu’à celle d’une VIè République sur laquelle le M’PEP ne se prononce pas pour l’instant.

 IV.- ETRE CITOYEN, C’EST PARTICIPER A LA DYNAMIQUE DE LA CITOYENNETE

 A.- La crise de la citoyenneté

La crise de la citoyenneté est d’abord perte de repères : les différentes appartenances (famille, classe, nation) qui permettaient aux individus de s’identifier dans la société ne sont plus conçues comme aussi déterminantes qu’auparavant. Dans le même temps les organes de représentation (assemblées délibératives, syndicats, partis, associations) ont beaucoup plus de difficultés à être des relais entre citoyens et lieux de pouvoir. La refondation de la citoyenneté passe par l’analyse de cette crise et des modèles qu’elle suggère.

 1.- La crise de l’individualité

La conscience de la citoyenneté fait partie de la citoyenneté. Si l’exigence du citoyen est faible, la citoyenneté peut n’être qu’un simple civisme se limitant au zèle du citoyen pour sa patrie. Elle peut même n’être qu’une civilité : « observation des convenances, des bonnes manières en usage dans un groupe social » (Le Robert).

Il ressort des enquêtes d’opinion qu’en matière de citoyenneté les préoccupations semblent être de deux ordres. D’une part, le plus important serait de respecter les règles de vie communes, notamment dans les endroits publics, et de protéger l’environnement. D’autre part, le droit au travail et à la santé sont retenus comme droits prioritaires. La première catégorie relèverait de la civilité, la seconde de ce que nous avons appelé « citoyenneté économique et sociale ». Les éléments caractéristiques de la citoyenneté politique (droit de vote, paiement des impôts, intérêt pour la vie politique locale) demeurent présents, mais à des rangs plus modestes, bien avant l’adhésion à un parti, à un syndicat ou une association. Les plus jeunes, qui appartiennent à une génération sans identité historique forte, semblent particulièrement persuadés de l’avènement d’une société marquée par le désintérêt pour la chose publique.

Cette inquiétante représentation est malheureusement corroborée par des études qui se sont attachées à mesurer l’incivisme et l’incivilité, auxquels n’échappe aucune catégorie sociale. La cause devrait en être recherchée, selon ces travaux, dans le fonctionnement même de l’espace public, dans le desserrement du lien social sous l’effet d’une mondialisation menaçante qui encouragerait de nouveaux réseaux de solidarité et contradictoirement des replis identitaires, communautaristes et individuels.

 2.- La perte de repères

Les symptômes ne manquent pas pour illustrer notre société profondément ébranlée, doutant de ses valeurs et des possibilités d’agir sur le cours de son destin. Citoyenneté et nationalité sont largement identifiées l’une à l’autre car la nation a été le cadre de la formation de la citoyenneté moderne. Il est donc normal que la relativisation de l’Etat-nation dans le processus de mondialisation affecte la citoyenneté. Par exemple, la conjugaison de l’autonomie de gestion des collectivités territoriales et de la construction de l’Union européenne oblige à une redéfinition constante de l’identité nationale, et l’application du principe de subsidiarité qui procède à cette remise en cause constitue un défi pour la citoyenneté nationale.

L’appartenance à une classe a pu être longtemps un substitut de la nation dans la conscience des couches populaires, écartées du pouvoir institutionnel. Mais la classe ouvrière pas plus que la bourgeoisie, ne sont aujourd’hui des catégories homogènes, en raison de l’expansion de la sphère des services, du développement des progrès technologiques, du dépassement du taylorisme et du fordisme au profit des cercles de qualité et de l’intéressement.

La conscience de classe dans les milieux populaires pouvait porter une citoyenneté en action ou en promesse, force est de constater qu’elle n’a plus aujourd’hui la même vigueur dans cette fonction. En revanche, la conscience de classe est intacte dans la haute société !

La désertification des campagnes et un certain type d’urbanisation de masse, ont bouleversé les cadres traditionnels dans lesquels se forgeait et s’exprimait une citoyenneté classique et de proximité. Certains lieux déshumanisés de concentration de population, se sont même révélés destructeurs de citoyenneté.

La famille n’échappe pas non plus à cette mutation. Si l’on considère sa fonction de transmission, elle a pu constituer par le passé le cadre naturel de la préparation du futur citoyen : établir le lien vers l’Etat de droit, par la transmission de valeurs et de pratiques, participant ainsi d’une conception relativement stable de la citoyenneté.

L’affaiblissement des grandes idéologies messianiques joue, enfin, un rôle important dans la perte des repères : la théorie néoclassique ne correspond plus à la réalité du libéralisme ; la destruction programmée de l’Etat-social réduit la base idéologique de la social-démocratie ; la contradiction entre marxisme et catholicisme s’est affaiblie et est devenue moins féconde.

 B.- La crise des représentations

 1.- La forme « parti » est contestée par certains

Le statut des partis politiques a toujours constitué une question délicate. Négligeant la loi de 1901, ils se sont généralement considérés comme des associations de fait. Mais les dispositions législatives intervenues en matière de financement des partis politiques conduisent à les encadrer et donc à les définir. Le Conseil d’Etat précise par la loi de mars 1998 les conditions qui imposent notamment aux partis et groupements politiques de ne recueillir des fonds que par l’intermédiaire d’un mandataire.

Un parti politique a longtemps consisté en un groupement auquel étaient associées certaines caractéristiques : des militants et des responsables au sein d’une hiérarchie, un groupe parlementaire, un journal d’opinion, l’observation de certaines pratiques (réunions, emblèmes, slogans…), le cas échéant une inspiration idéologique.

Leurs effectifs se situent en France à de faibles niveaux, probablement moins de 400 000 adhérents pour l’ensemble des partis, soit moins de 1 % du corps électoral.

Les citoyens reçoivent aujourd’hui une information prétraitée, qui leur permet de se faire une opinion sans autre intermédiaire que les professionnels de l’information. Les modèles, les projets et les programmes en sont considérablement dévalorisés, la confiance dans les élus en est atteinte.

 2.- L’affaiblissement de la contradiction droite/gauche

Elle modifie la structure traditionnelle du paysage politique. Les causes sociologiques sont le développement de la classe moyenne et l’irruption des exclus dans la société, et qui concerne plus spécifiquement les femmes, les jeunes, les minorités… Mais il y a aussi des causes économiques. A la contradiction capital/travail s’ajoute d’autres contradictions telles que le droit au développement et la protection de l’écosystème mondial, le progrès scientifique et la protection de la personne. Il y a aussi des causes idéologiques car à la contradiction traditionnelle droite/gauche s’ajoutent d’autres types d’antagonismes comme écologie/productivisme, égalité républicaine/communautarisme.

Les partis se sont constitués dans le cadre des Etats-nations, mais ils se sont également inscrits dans des internationales qui traduisaient les grandes confrontations mondiales des systèmes politiques. Ils subissent donc à la fois les assauts contre le cadre national et les changements intervenus à la suite de l’effondrement du régime dit du « socialisme réel ». Cela touche aussi leurs formes d’organisation et de fonctionnement (centralisme, tendances, césarisme…) ce qui participe à provoquer dissidences, recompositions visiblement hypothétiques !

 3.- Les associations

Si elles représentent un moyen important de la démocratie locale, leur développement impétueux depuis 1975 tient aussi au déclin des structures traditionnelles d’organisation de la Cité, des partis, mais aussi des services publics, des assemblées élues, des Eglises et de la famille. Le mouvement associatif connaît une crise spécifique. La loi de 1901 a été utilisée à des fins qui ne sont plus sociales : des associations interviennent dans le champ concurrentiel et s’instituent en groupes de pression. D’autres participent d’un démembrement de l’Etat et des diverses collectivités publiques pour contourner les règles de la comptabilité publique et du statut général des fonctionnaires. Elles drainent une masse importante de subventions (de l’ordre de 20 milliards d’euros sur un chiffre d’affaires total estimé à quelques 40 milliards d’euros) sur lesquelles ne s’exerce qu’un faible contrôle.

Si les associations peuvent être des écoles de la formation à la citoyenneté, ce rôle est néanmoins limité à leur objet, qui peut être d’un humanisme édifiant, mais aussi corporatisme, égoïsme, sectaire ou mafieux. Leur développement est, pour une bonne part, la contrepartie de la crise politique. Les plus importantes développent des opérations de communication qui tendent à inscrire leur action dans une logique de marché. L’instrumentalisation du milieu associatif, que pratique le politique intéressé par la souplesse qu’il représente, lui donne une allure de service public au rabais.

 4.- Les médias

Les médias jouent un rôle essentiel aujourd’hui dans la construction de la citoyenneté, ce qui en fait un enjeu de pouvoir déterminant. Le taux d’audience commandée par la loi du marché et l’obligation du service public de veiller à la fiabilité de l’information confrontent deux finalités peu compatibles et conditionnent le façonnement de l’opinion publique. La manipulation de l’opinion publique s’est accrue au niveau des moyens sans précédents qui existent pour l’informer.

 C.- Citoyenneté et nationalité

Cette situation de crise affectant à la fois l’individu et le tissu social ouvre le champ des évolutions possibles de la citoyenneté.

 1.- Modèles de citoyenneté

Il est important, au-delà d’un modèle de théorie politique, de connaître l’idée que se font les citoyens eux-mêmes de cette citoyenneté. La citoyenneté à la française, d’après des recherches, est le résultat de la tension entre deux modèles. D’une part « le citoyen par héritage », membre d’une communauté définie par l’histoire, la continuité de l’effort des générations sur le même sol. D’autre part « le citoyen par scrupules », qui ne se reconnaît citoyen qu’en tant que redevable à la communauté organisée dont il est membre, mais à laquelle il oppose l’humanité sans frontières et sa propre individualité. Ces recherches considèrent que la citoyenneté est un concept à valeur universel, mais sa force est particulière en France, son lien avec l’identité nationale est vraisemblablement une conséquence de la période révolutionnaire, qui expliquerait la difficulté des citoyens français à penser le pluralisme des appartenances.

 2.- La notion de « nouvelle citoyenneté »

C’est une conception plutôt mal définie sur le plan théorique, à laquelle on se réfère à propos des aspects les plus concrets de la vie sociale : on parle de reconnaissance de droits économiques et sociaux (l’emploi, l’éducation, le logement, la santé). Ces préoccupations ne sont pas contradictoires avec la conception « classique » de la citoyenneté. Ce qui caractérise clairement cette « nouvelle citoyenneté » c’est l’affaiblissement des valeurs « classiques » voire leur négation, pour permettre l’expression d’autres identités à base culturelle, linguistique, religieuse ou ethnique.

Cet « utilitarisme » se prévalant de la spontanéité et du pragmatisme tend ainsi à établir une distance avec l’appartenance, avant tout politique, à la collectivité nationale et à faire prévaloir par la voie contractuelle un multiculturalisme ambigu. Sa légitimation serait ensuite recherchée au niveau supra national, européen notamment, sous couvert de la défense des droits des minorités culturelle, linguistique, religieuse ou ethnique.

 3.- Du national à l’universel

Si la référence sommaire à la République, à la nation, à la classe et au parti pouvait autrefois caractériser l’essentiel de la citoyenneté, celle-ci exige aujourd’hui un engagement personnel plus marqué. La conjonction de la crise de l’individualisme et des représentations dans leur ensemble (partis, médias…) suggère que la conception d’une nouvelle organisation politique comme cadre d’une citoyenneté active réside moins dans la pérennisation de la séparation entre démocratie participative et représentative, même améliorées, que par leur meilleure combinaison. Toute réflexion sur les formes politiques nouvelles, au sein desquelles la citoyenneté est appelée à s’exprimer, devra s’efforcer de concilier deux préoccupations contradictoires ; d’une part l’organisation souple en réseaux interactifs favorisant les échanges d’expériences variées et respectant les particularismes, et d’autre part l’existence d’une centralité apte à exprimer des alliances suffisamment fortes et cohérentes pour permettre une action collective efficace. L’action militante et la manifestation publique restent en tout état de cause des moyens puissants pour que les citoyens engagent leur responsabilité politique, que ce soit sur des questions de proximité ou sur des problèmes plus vastes.

 4.- Dissociation citoyenneté/nationalité

La décolonisation et l’effondrement du bloc soviétique ont conduit à un quadruplement du nombre des Etats-nations depuis la dernière guerre mondiale, ce qui a généralement été considéré comme un progrès de la démocratie et de la citoyenneté. Ces affirmations nationales ont aussi donné lieu à des manifestations identitaires exacerbées, conduisant soit à créer une confusion entre nation et nationalisme, invitant à l’abandon de la citoyenneté à base nationale, soit à préconiser une « préférence nationale » susceptible d’aboutir à une restriction des droits de l’Homme, contraire tant à la tradition nationale de la France qu’à ses engagements internationaux.

A ces conceptions s’opposent, d’une part, l’idée que la nation est et demeure le niveau le plus pertinent d’articulation du général et du particulier, et d’autre part l’idée que la citoyenneté nationale vaut par la vocation à l’universalité de ses valeurs, voire de son exercice. Le nationalisme à l’inverse est soit une revendication de caractère ethnique, soit l’expression d’une volonté de puissance affirmant la nation aux dépends des autres.

 V.- ETRE POLITISE, C’EST PENSER LE MONDE

 A.- Une citoyenneté européenne ?

Le traité de Maastricht a introduit dans le traité instituant la Communauté européenne une partie intitulée « la citoyenneté de l’Union », mais c’est pour faire dépendre aussitôt cette citoyenneté de la nationalité de chaque Etat membre : « Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un Etat membre ». Le traité d’Amsterdam a ajouté : « La citoyenneté de l’Union complète la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ».

 1.- Citoyenneté de superposition

L’existence ou non d’une citoyenneté européenne pose de nombreuses questions. Décrétée d’en haut plus qu’élaborée collectivement, elle n’a pas soulevé un grand intérêt de la part des citoyens des différents Etats membres. Création originale, on a pu parler à son sujet d’un « objet politique non identifié » ou de « citoyenneté à l’Etat pur ». La citoyenneté doit constituer un ensemble cohérent de valeurs, de droits et de devoirs, sinon, elle n’existe pas. On est donc normalement amené à s’interroger sur l’existence même de la citoyenneté européenne. La première difficulté réside dans la définition choisie : « Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un Etat membre ». Cela veut dire qu’un Européen qui réside dans un pays de l’Union dont il n’est pas ressortissant est citoyen de son pays d’origine et qu’il dispose en plus des droits qui lui sont conférés par les articles 17 à 21 du traité. Les droits énumérés dans ces articles (qui ne comportent aucune mention des devoirs) ne sont à l’évidence ni suffisants ni assez cohérents pour constituer une véritable citoyenneté autonome au sens ou elle est définie précédemment. Evoquer une citoyenneté européenne reste une ambition largement incantatoire, sinon un abus de langage pour ne pas dire un effet de manche.

La Charte des droits fondamentaux adoptée à Nice en décembre 2000 n’apporte pas, à cet égard, d’éléments nouveaux. Au passage, on remarquera aussi que presque tous les droits retenus n’existent que sous de nombreuses réserves émanant du traité lui-même et de l’intervention des Etats (la liberté de circulation n’existe que sous réserve des limitations qui lui sont opposées par le traité, le droit de vote et d’éligibilité sont conditionnés par des décisions du Conseil.

Mais la faiblesse de la citoyenneté européenne tient surtout aux options économiques et financières qui dominent dans l’Union européenne, au détriment de la construction politique et sociale de l’Europe. Cela explique sans doute l’indifférence des citoyens, la faiblesse du militantisme sur le sujet et le niveau élevé des abstentions aux élections du Parlement européen.

Il n’existe ni peuple ni nation européenne, et, dès lors, la citoyenneté européenne apparaît comme un concept de substitution. Cette citoyenneté européenne a aussi été qualifiée de citoyenneté « d’attribution », « de superposition », « à plusieurs vitesses », « de conséquence ». Cependant, le fait que cette forme de citoyenneté ne suive pas le schéma classique impliquant que la nation précède la citoyenneté ne nous permet peut être pas d’en déduire qu’elle n’a pas d’avenir. Peut-il y avoir une forme de possibilités d’anticipation et de mobilisation en un lieu ou la communauté politique est encore plus qu’imprécise ?

2.- Citoyenneté et communauté politique

La reconnaissance de la citoyenneté appelle à la conscience d’une communauté politique en même temps qu’elle contribue à cette prise de conscience. La reconnaissance de la citoyenneté devrait aussi s’accompagner d’une façon ou d’une autre par la matérialisation de moyens effectifs, nécessaires à son exercice. L’identification d’un corps électoral européen élisant une assemblée au suffrage universel direct, selon une procédure uniforme dans tous les Etats, pourrait-elle créer une légitimité supplémentaire au bénéfice de l’institution concernée ?

Il reste à s’interroger sur les valeurs de cette citoyenneté. Celles qui fondent les différentes citoyennetés nationales présentent on le sait de fortes contradictions et leur convergence suppose une confrontation dont tout laisse à penser qu’elle serait sévère comme l’indiquent par exemple les débats en Europe sur le service public, l’intégration, la place de la religion dans la société… Quelles pourraient-être alors les valeurs spécifiques d’une citoyenneté européenne ?

On évoque à ce sujet l’environnement, l’antiracisme, le dialogue des religions, l’accueil des réfugiés, le co-développement, la coopération et les flux migratoire, le multiculturalisme, la défense, les droits de la femme, les droits de l’Homme… Mais outre que ces questions sont déjà débattues au niveau national, elles n’ont surtout aucune raison d’être limitées à l’Europe, aussi large soit-elle, et au-delà de la nation, elles peuvent et doivent être posées d’emblée de façon transnationale et internationale.

Allons droit au but. La promotion de la citoyenneté européenne recouvre surtout une option implicite en faveur d’une organisation fédérale. « L’introduction de la citoyenneté européenne dans le traité, parallèle à la définition du principe de subsidiarité, apparaît à cet égard comme un vestige du projet fédéral. Etablir une relation directe entre l’Union et les citoyens des Etats membres, passant en quelque sorte par-dessus les Etats membres, relève de la nature intime du fédéralisme ».

 B.- Citoyenneté et mondialisation

L’arrimage de la citoyenneté à la nationalité connaît de nombreuses dérogations que le processus de mondialisation tend à multiplier, puisque les politiques de mondialisation, dans leurs fondements, sont destructrices de la citoyenneté. On ne peut donc conclure que se constituent ainsi progressivement, avec la mondialisation, les bases d’une citoyenneté universelle.

La nationalité n’entraîne pas la citoyenneté, bien qu’elle en détermine généralement l’existence, mais l’inverse est également vrai : la citoyenneté n’est pas dans une relation biunivoque avec la nationalité. La citoyenneté et la nationalité sont d’autant plus facilement reconnues à un individu que le moment historique est intense et traduit une communauté d’idéaux et de démarche de ses acteurs (exemple de l’Italien Garibaldi qui après avoir participé à la guerre de 1870 aux côtés de la France, fut élu député dans quatre départements français !).

En revanche la question est plus délicate lorsqu’il s’agit non d’individus mais de parties de la nation ou de minorités exprimant des revendications nationales. Par exemple le Conseil constitutionnel a refusé en 1991 de reconnaître un « peuple Corse » au nom, entre autre, de l’indivisibilité de la République ; en revanche l’accord sur la Nouvelle Calédonie de mai 1998 prévoit que dans les vingt années à venir, « des signes seront donnés de la reconnaissance progressive d’une citoyenneté de la Nouvelle Calédonie, celle-ci devant traduire la communauté de destin choisie et pouvant se transformer, après le fin de la période, en nationalité, s’il en était décidé ainsi ».

Les exemples précédents, s’ils illustrent une dissociation parfois possible, de façon plus ou moins marquée, du couple nationalité/citoyenneté, ne sont pas pour autant porteurs d’une vocation à l’universalité. La même remarque a été faite quant à la citoyenneté européenne qui, faute de nation ou d’Etat européen, se définit en passant par la nationalité de chaque Etat membre. De même qu’à l’intérieur du cadre national, la notion de « nouvelle citoyenneté » voudrait s’affranchir de la nationalité au nom de la nécessité de réponse à des besoins immédiats et non d’un universalisme. Le niveau national n’est donc en rien un handicap au regard des préoccupations universalistes qui peuvent être poursuivies par l’association des citoyennetés nationales.

Cela ne dispense pas de rechercher au niveau mondial des points d’appui, juridiques notamment, pour accréditer la notion de citoyenneté mondiale à un moment où l’histoire de l’humanité se caractérise par la prise de conscience d’une communauté de destin pour le genre humain, mais aussi par une mondialisation qui se développe surtout sur le mode économique, certains auteurs n’hésitant pas à présenter le citoyen/consommateur comme l’esquisse d’une citoyenneté « postmoderne », c’est-à-dire une citoyenneté de façade sans questionnement et positionnement politiques réels.

Les 5 000 ONG sont aussi quelquefois regardées comme des nouveaux vecteurs d’une « citoyenneté sauvage ». Reste à savoir si au-delà de leurs objets et objectifs propres, elles convergent en une ligne politique cohérente, par exemple ? Et défendent-elles, reconnaissent-elles à leurs « ressortissants » les mêmes droits et respectent-elles les mêmes règles de fonctionnement ?

Nous devons néanmoins nous interroger sur les valeurs universelles qui pourraient finaliser une citoyenneté mondiale, ne serait-ce que pour éviter les ronds dans l’eau de certaines démarches vouées à l’échec. A ce jour nous pouvons relever : la paix, la sécurité sous toutes ses formes, le droit au développement, la protection de l’écosystème mondial et la lutte contre le réchauffement climatique, la maîtrise scientifique, les droits de l’Homme et du genre humain, entre autres.

 C.- Droits de l’Homme et droits du citoyen

Les droits de l’Homme sont des libertés, les droits du citoyen des pouvoirs. Les manifestations de crise évoquées précédemment expriment fréquemment la confrontation des libertés et des pouvoirs, et, par là, peuvent conduire droits de l’Homme et droits du citoyen à diverger.

Cette contradiction renvoie elle-même à l’interrogation sur la légitimité des pouvoirs : ceux de l’Organisation des nations unies, qui peut être créditée de son action pour empêcher un nouveau conflit mondial, mais qui n’a pu éviter ni de multiples conflits locaux ni une crise sociale à grande échelle : ceux des Etats-nations, relativisés dans leurs prérogatives et, par là, risquant la facilité du recours à l’arbitraire et à la raison d’Etat.

 1.- Le défi de la raison d’Etat

La raison d’être de l’Etat se fonde essentiellement sur sa vocation à exprimer la souveraineté nationale et sa capacité à définir l’intérêt général. Dans cette acception, il existe une raison d’Etat légitime. La raison d’Etat, pour certains, ne serait rien d’autre que l’art de bien gouverner, « une science de l’administration et de ses effets sur la société dont le mercantilisme, le caméralisme, la statistique et les théories de la police constituent le noyau dur ». Il s’agirait donc d’une sorte de technologie du pouvoir derrière laquelle on peut, certes, voir poindre une technocratie, mais qui a peut-être eu aussi le mérite originel de dégager l’Etat de tout ordre naturel, de toute transcendance, donc de laïciser l’Etat. Toutefois, certains distinguent une autre acception : « La raison d’Etat se définit comme l’ensemble des décisions et des actes politiques dont la légitimité ou la légalité sont problématiques et par lesquels un Etat souverain assure sa réalisation, qu’il existe ou non des recours internes permettant de se garantir de telles pratiques ».

On doit donc distinguer cette double acception de la raison d’Etat, légitime et illégitime, dont la séparation est effectivement problématique, ainsi que l’ont révélé, pour s’en tenir à l’exemple de la France, diverses circonstances du processus de décolonisation, l’affaire Greenpeace, l’intervention au Rwanda, les écoutes téléphoniques de l’Elysée. On relèvera également que la Constitution ou la loi ouvrent elles-mêmes des espaces à la raison d’Etat : la déclaration de guerre (art. 35), l’état de siège (art. 36), l’état d’urgence (loi du 3 avril 1955 modifiée par l’ordonnance du 15 avril 1960), les prérogatives exceptionnellement accordées au président de la République.

On peut aussi évoquer, à ce propos, la théorie juridique des « circonstances exceptionnelles » et des actes de gouvernement, que le juge se borne à qualifier comme tels, mais qui ne relèvent pas de son appréciation. On ajoutera également ce que certains juristes appellent « les ruses de la raison d’Etat », par exemple : la pratique de ratification des traités internationaux assortie de réserves et de déclarations interprétatives, et aussi : la « résistance sournoise » qui consiste, pour les Etats, à considérer que les règles internes sont mieux à même de protéger les droits et à invoquer surtout les règles internationales dans les dérogations qu’elles prévoient.

Les droits de l’Homme sont une antithèse insuffisante. Montesquieu disait déjà : « Il y a des cas où il faut mettre, pour un temps, un voile sur les libertés comme l’on cache les statues des dieux ».

 2.- Droits de l’Homme, d’assistance, d’ingérence

Si l’on s’en tient à la seule Déclaration universelle de 1948, elle définit un large champ de droits dont certains ont un caractère politique évident : non-discrimination fondée sur la race, la couleur, le sexe, la religion, les opinions politiques et l’origine ; interdiction de l’esclavage, de la torture et de la détention arbitraire ; droit d’être jugé équitablement ; protection de la vie privée ; droit de circulation ; droit d’asile ; droit à une nationalité, au mariage, à la propriété, à l’éducation, à la sécurité sociale, au travail et à une rémunération équitable ; liberté de pensée, de conscience et de religion ; liberté de réunion et d’association, d’égal accès aux fonctions publiques ; droit syndical, droit de vote.

A ces droits doit être ajouté un droit de plus en plus fréquemment invoqué, droit prévu par l’article 28 et dont la portée est évidemment très politique puisqu’il s’exprime couramment sous les vocables de « droit à l’assistance humanitaire », voire de « droit d’ingérence » : « toute personne a droit à ce que règne, sur le plan social et sur le plan international, un ordre tel que les droits et libertés énoncés dans la présente Déclaration puissent y trouver plein effet ».

Sans doute réserve-t-on à l’Etat territorialement compétent, le premier rôle dans la conduite de l’action humanitaire. On admet toutefois qu’à défaut les autres Etats peuvent intervenir en cas de violation massive des droits de la personne, nonobstant le principe de souveraineté nationale. C’est une raison nécessaire et suffisante, mais l’intervention des Etats ou de la communauté internationale doit être limitée dans le temps, et proportionnée. Différentes opérations ont été justifiées au cours des dernières années pour des raisons humanitaires (des Etats-Unis en Somalie, de la France au Rwanda). La guerre du Golfe, en 1991, a été menée au nom du respect du droit, et celle des Balkans, en 1999, a montré que la justification par les droits de l’Homme pouvait l’emporter sur le principe de souveraineté des Etats-nations.

Cette évolution a été consacrée par l’entrée en vigueur, le 15 juillet 2002, du traité créant la Cour pénale internationale qui a nécessité, en France, l’insertion dans la Constitution d’un article 53-2 aux termes duquel « la République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998 ».

 3.- Une problématique limitée

Les droits de l’Homme constituent un ensemble incertain, ce qui nourrit un désordre juridique peu favorable au respect des règles qu’ils posent. Il existe plusieurs déclarations des droits qui ne se recoupent pas. Par leur généralité, les droits de l’Homme ne sont en fait que le dénominateur commun minimal des pays qui y adhèrent. Pour un pays déterminé ils peuvent jouer soit comme contrainte, soit comme stimulant. Il y a là une difficulté objective à « penser le multiple », selon l’expression d’une juriste, qui plaide pour un droit commun qui ne soit pas un droit unique. On observera que la plupart des droits de l’Homme affichent eux-mêmes leurs limites, ce qui nourrit de grandes ambiguïtés, dans lesquelles peut s’engouffrer la raison d’Etat. Ainsi, de très nombreuses dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales comportent des dérogations, des exceptions et des restrictions. Sans doute ces réserves ne peuvent-elles être appliquées « que pour le but pour lequel elles ont été prévues », mais ces buts sont extrêmement étendus. En définitive, seul un très petit nombre de droits bénéficie d’une protection absolue : l’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, de l’esclavage et de la servitude, de la condamnation à une peine pour un acte qui ne constituait pas une infraction au moment où il a été commis.

Une autre raison, moins évidente, peut conduire à douter de l’efficacité de la problématique des droits de l’Homme : la radicalisation « droits de l’Homme-raison d’Etat » ne conduit-elle pas à laisser le champ libre à l’Etat pour s’autodéterminer sur le terrain des finalités sociales ? En effet, il importe de distinguer les raisons illégitimes et les raisons légitimes de la raison d’Etat. Or, il s’agit d’une appréciation essentiellement politique, qui se réfère à des valeurs et des options non systématiquement comprises dans le champ des droits de l’homme : par exemple, le caractère commercial ou non des organes humains, le choix entre le droit du sol et le droit du sang, la séparation des Eglises et de l’Etat, la spécification de l’intérêt général par rapport aux intérêts particuliers, les revendications communautaristes contestant la souveraineté nationale et populaire. Pour un philosophe, l’idéologie des droits de l’homme, a–historique, fonctionnant sur la base de l’indignation spontanée immédiate, combinée au pouvoir médiatique, s’inscrit dans une autorégulation des rapports sociaux qui n’est pas sans rapport avec celle du marché dans la sphère des rapports économiques.

On conclura, sur ce point avec H. Arendt : « les droits de l’homme, en principe inaliénables, se sont révélés impossibles à faire respecter, même dans les pays où la constitution se fondait sur eux, chaque fois que sont apparus des gens qui n’étaient pas citoyens d’un Etat souverain (…). Personne ne semble capable de définir avec certitude, ce que ces droits de l’homme en général, par opposition aux droits du citoyen, sont exactement ».

La citoyenneté apparaît alors comme la catégorie politique, juridique et philosophique qui, tout en s’appropriant l’ensemble des acquis des différentes déclarations des droits de l’homme, est capable de traiter de la raison d’Etat sur son propre terrain, avec les moyens de l’appareil et des droits spécifiques, pour circonscrire la partie légitime de la raison d’Etat et supprimer ou réduire la partie illégitime, en obligeant le cas échéant, la matière traitée à réintégrer l’Etat de droit.

 4.- Raisonner la raison d’Etat

Puisque, pour partie du moins, la raison d’Etat est expressément prévue dans l’Etat de droit, les instruments de sa maîtrise existent, et la solution dépend de leur mise en œuvre correcte. Comme, au surplus, une partie de cet Etat de droit est constituée par l’application en droit interne de règles du droit international, il est possible de prévoir le contrôle d’instances internationales, telle la Cour européenne des droits de l’Homme pour l’application de la Convention européenne ou, dans l’avenir, de la Cour pénale internationale. Sans doute le respect d’une « marge nationale d’appréciation », jointe à la compétence nationale des Etats reconnue par le point 7 de l’article 2 de la Charte des nations unies, fait-elle la part belle aux Etats et réduit-elle le contrôle des instances internationales à un contrôle à la marge, mais celui-ci n’en est que plus significatif, évoluant entre deux solutions irréalistes : la soumission absolue du droit national au droit international ou leur coexistence juxtaposée.

C’est donc dans un dialogue permanent entre les différentes instances que peut s’apprécier la légalité ou la légitimité des décisions prises par un Etat, que la justification par la nécessité apparaît sincère ou non, que l’esprit démocratique de la démarche correspondant à une exigence explicite ou implicite peut être prouvée. Il importe aussi de situer cette dialectique dans le temps au cours duquel les règles des différents systèmes peuvent évoluer. Enfin, des moyens de coercition internationale existent, dont l’effet est incertain, mais qui peuvent n’être pas inopérants, soit juridiquement (déclaration de violation de la Convention et octroi d’une « satisfaction équitable »), soit économiquement (réduction d’aide et blocus).

Sur le plan interne, le strict respect de l’Etat de droit est, bien entendu, la solution la plus simple pour les raisons de l’Etat qui s’expriment sur cette base à travers exceptions et dérogations ou règles fondamentales. La raison d’Etat imprègne une large part de notre droit administratif (contrôle juridictionnel des pouvoirs de police, contentieux de l’utilité publique, découpage des circonscriptions électorales, appréciation des actes de gouvernement). Mais le contrôle de la raison d’Etat, une fois celle-ci admise, n’est pas chose aisée. Il est le plus souvent prévu : ainsi, dans le cas de l’article 16 de la Constitution, par des consultations sur les circonstances exceptionnelles, la Parlement réuni de plein droit et le rôle du Conseil constitutionnel.

Ce contrôle est, au fond, antinomique avec la raison d’Etat et conduit le plus souvent à des impasses : ainsi, le secret de l’instruction s’oppose au secret défense. Si le juge ne déclare pas qu’il a affaire à des actes de gouvernement, il ne reste plus à ce dernier que de ne pas appliquer les décisions de justice qui lui seraient défavorables et de laisser passer le temps. Une autre solution serait d’avoir recours à une autorité indépendante composée de magistrats, ainsi que le propose un juriste, qui note : « En cette matière, le cheminement entre cynisme et naïveté est délicat et malaisé. Au cynique il convient de faire valoir qu’une raison d’Etat totalement incontrôlée instille dans le corps social des réactions malsaines : si le gouvernement peut tout faire, on peut tout faire au gouvernement et ignorer la loi… Au naïf qui refuse d’admettre l’idée même de raison d’Etat et a fortiori qu’il faille lui consacrer un régime de droit spécifique, il convient de montrer que cette pureté kantienne est le meilleur terreau dont puisse se nourrir la raison d’Etat ».

 5.- Maîtriser la raison d’Etat

L’affirmation des valeurs de la citoyenneté a pour fonction d’éclairer la démarche du corps social organisé dans la Cité, à travers le débat politique des citoyens. La conception élevée de l’intérêt général est sans doute difficile à appréhender avec certitude, mais sa recherche n’en est pas moins structurante, fondatrice. Elle donne sens à l’Etat, car il s’agit de contester l’accaparement du pouvoir et de ramener l’intérêt général au centre du débat politique. Il en est de même pour l’affirmation du principe d’égalité, qui ne saurait supporter de dérogation non justifiée par des situations différentes ou par un intérêt général explicite, une raison d’Etat légitime, ainsi que pour l’exigence de responsabilité, aux multiples facettes, mais dont la dimension politique ne saurait ouvrir la voie à l’arbitraire des gouvernants en charge du bien commun. La consolidation des droits et devoirs du citoyen dans l’Etat de droit, leur plein exercice, sont de nature à réduire les zones d’ombre de la décision publique. Enfin, la dynamique de la citoyenneté s’exprime aujourd’hui dans une crise de l’individualité, des représentations et des médiations qui peut être source de tous les dangers pour la démocratie. Mais cette situation a également pour effet de rendre inacceptable une raison d’Etat qui ne serait qu’une prétention indiscutable au seul nom du secret et de stimuler la réflexion sur le contenu moderne de la citoyenneté.