Publié dans la Revue politique et parlementaire, n° 1037, octobre/décembre 2005.
Une fiscalité pour l’emploi
jeudi 21 décembre 2006
Auteur : par Jacques Nikonoff

Pour Jacques Nikonoff, la fiscalité peut être au contraire de la pensée libéale, mise au service de l’emploi, particulièrement pour le financement d’emplois dans le secteur non-marchand. Réfléchir à la sphère non-marchande revient à mener une interrogation de type philosophique et politique sur ce que sont la production, la croissance, l’économie, la richesse et sur ce qu’est le travail, ou plutôt sur ce que tout cela devrait être.

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Revue Politique et Parlementaire

Une fiscalité pour l’emploi

Par Jacques Nikonoff,

Revue Politique et Parlementaire
Les « prélèvements obligatoires » sont accusés par le fanatisme néolibéral de compromettre le développement économique en décourageant l’initiative et en alourdissant les charges du secteur productif dans la compétition internationale. Plus les impôts et cotisations sociales seraient bas, plus les incitations à travailler seraient élevées. Les agents économiques effectueraient un arbitrage entre le travail et les loisirs d’autant plus favorable au premier que leur rémunération nette, après impôts et cotisations, serait plus élevée. Moins d’impôts et de cotisations offriraient alors plus de liberté aux entreprises, plus de profits et de salaires directs, l’incitation à produire et à travailler devrait en être accrue. Le volume et la qualité de l’emploi dépendraient donc d’un faible niveau de « prélèvements ».

Pourtant l’idée selon laquelle une baisse des « prélèvements » renforcerait la croissance, la compétitivité et l’emploi manque de bases théoriques comme de confirmations empiriques.

Il est en effet très difficile de trouver la preuve d’un effet négatif des « prélèvements obligatoires » sur la croissance et l’emploi. Une comparaison entre pays développés sur une longue période ne révèle aucune corrélation entre le niveau du taux de « prélèvements obligatoires » et le taux de croissance du PIB ou l’emploi. Au contraire, une comparaison des pays européens montre une relation positive entre le niveau de vie et le taux de « prélèvements obligatoires ». Mais est-ce le haut niveau de vie qui permet un tel taux de « prélèvements obligatoires » ou l’inverse ? La relation peut fort bien jouer dans les deux sens.

Il n’existe donc aucune raison économique sérieuse de faire de la baisse des « prélèvements obligatoires » un objectif de la politique économique au motif d’encourager la création d’emplois. Qu’il s’agisse d’un argument électoral payant est une autre affaire.

La fiscalité peut être au contraire mise au service de l’emploi, particulièrement pour le financement d’emplois dans le secteur non-marchand. On peut rappeler que la comptabilité nationale distingue le secteur marchand et le secteur non-marchand. Est marchand ce qui est vendu à un prix « économiquement significatif », c’est-à-dire couvrant plus de 50 % des coûts, le prix pouvant être un péage, une redevance ou un droit. Est non-marchand ce qui est financé par des « prélèvements obligatoires » et des contributions volontaires (dons, cotisations), et distribué gratuitement ou vendu à un prix « économiquement non significatif », c’est-à-dire qui couvre moins de la moitié des coûts de production. Comme il n’y a pas de prix de marché dans le secteur non-marchand, on mesure ces services, dans la comptabilité nationale et donc dans le PIB, par la somme de leurs coûts de production : essentiellement la rémunération des salariés (les fonctionnaires notamment). En 2003, le PIB s’élevait en France à 1 557 milliards d’euros dont les administrations publiques ont représenté 378 milliards d’euros, et les administrations privées 11 milliards, soit un total de 389 milliards d’euros pour les activités non-marchandes (25 %).

Réfléchir à la sphère non-marchande revient à mener une interrogation de type philosophique et politique sur ce que sont la production, la croissance, l’économie, la richesse et sur ce qu’est le travail, ou plutôt sur ce que tout cela devrait être. Lorsque la mouvance altermondialiste se rassemble sous le mot d’ordre « Un autre monde est possible », il s’agit de rehausser la sphère non-marchande vis-à-vis de la sphère marchande, puisque la lutte se porte contre la « marchandisation » du monde à un nombre toujours plus étendu d’activités humaines. Lutter contre la « marchandisation » du monde revient ainsi à lutter contre l’extension de la sphère marchande et, par contrecoup, pour le développement de la sphère non-marchande.

Selon les néolibéraux, seule l’entreprise privée, et donc la sphère marchande, produirait des richesses. Et c’est seulement à partir de la sphère marchande que l’on pourrait répartir ces richesses et financer la sphère non-marchande. Le secteur non-marchand, l’Etat en particulier, ne serait pour les néolibéraux qu’un parasite, une sangsue, un boulet attaché aux pieds de l’économie marchande qui en ralentirait la marche.

Pourtant le développement de la sphère non-marchande est la composante la plus essentielle d’un autre monde possible. On peut tenter de la définir autour des trois idées suivantes :

c’est le développement de la production de valeurs d’usage pour répondre aux besoins humains ;

c’est un moyen essentiel pour contribuer à supprimer le chômage et libérer le travail ;

c’est une perspective inouïe de démocratie, participative et représentative, pour permettre la délibération publique sur les besoins individuels et collectifs.

Prenons un exemple concret.

Le gouvernement a décidé, sur le budget 2004 de l’Etat, d’alléger les « charges » des entreprises pour 17 milliards d’euros ; de baisser l’impôt sur le revenu pour 3 milliards d’euros ; d’exonérer de taxe professionnelle, pendant 18 mois, les entreprises qui procèderont à de nouveaux investissements dans l’année, pour 1,5 milliards d’euros. Le total fait 21,5 milliards d’euros.

Imaginons que ces 21,5 milliards d’euros soient utilisés pour payer des salaires. Aujourd’hui cet argent - les 21,5 milliards - n’est plus dans les caisses de l’Etat, il se trouve dans les poches de certaines entreprises et ménages les plus fortunés. Comment le récupérer ? Il faut revenir à la situation antérieure, c’est-à-dire augmenter les cotisations des entreprises à leur niveau d’avant la baisse, et remettre le taux de l’impôt sur le revenu et celui de la taxe professionnelle à leur niveau initial. Concernant la baisse des cotisations sociales, l’Etat a compensé cette baisse en remboursant les régimes sociaux. L’annulation de la mesure ne change donc rien au financement de ces régimes. Une fois ces opérations effectuées, qui nécessiteront un certain temps, le produit de cette fiscalité reviendra dans les caisses de l’Etat.

L’Etat pourra donc réserver, ou affecter les sommes reçues au financement d’autres projets, par exemple au financement de salaires. On voit immédiatement que cette affaire ne comporte que peu de problèmes techniques : il ne s’agit après tout que d’augmenter des impôts qui avaient préalablement baissés, pour les remettre à leur niveau initial. L’affaire est évidemment politique. Car un gouvernement qui oserait s’engager dans une telle démarche serait assailli par tout ce que la France compte de corporatismes, d’égoïsmes, de médiocrité et de petitesse, sans parler des cris d’horreur que ne manqueraient pas de pousser la Commission européenne, l’OCDE, la Banque mondiale et le FMI. Un gouvernement qui voudrait mener cette politique aurait besoin d’une très forte volonté et d’un très fort soutien populaire.

Reprenons notre raisonnement et ne nous occupons pas, pour l’instant, des emplois qui pourraient correspondre à ces salaires. Demandons-nous plutôt combien de salaires pourraient être financés avec ces 21,5 milliards d’euros.

Tout d’abord, quel niveau de salaire retenir pour faire le calcul (cela ne signifie pas que tous ces emplois seront rémunérés de la même manière) ? Prenons pour hypothèse le salaire mensuel moyen pour un travail à temps complet dans les entreprises du secteur privé et semi-public, qui s’élevait à 2 190 euros en brut et à 1 750 euros en net en 2001. En annuel, cela fait 26 280 en brut et 20 708 en net (à la même période, le salaire annuel moyen brut des ouvriers était de 19 250 euros).

Au total, un gouvernement qui aurait renoncé à dépenser ces 21,5 milliards d’euros en pure perte - ou plutôt dans l’espoir que les classes moyennes et les entrepreneurs voteront pour ses candidats aux prochaines élections - et qui aurait préféré payer directement des salaires, saurait qu’un salaire « chargé » lui coûtera 38 119 euros par an en intégrant les cotisations sociales patronales. Combien pourrait-il, dès lors, payer de salaires avec ces 21,5 milliards d’euros ? Le calcul est simple : 21,5 milliards divisés par 38 119. Le résultat donne 564 023 salaires et donc autant d’emplois.

Sachant qu’il peut financer 564 023 salaires, un tel gouvernement, doté d’une perspicacité raisonnable, se demanderait immédiatement comment s’y prendre. Car pour l’instant il sait qu’il peut payer ces salaires, mais il ne sait pas comment choisir les chômeurs qui en bénéficieront (il y en a plus de 4 millions) ni quels emplois ils occuperont. Admettons, par pure hypothèse, que ce gouvernement estime devoir financer un emploi à la moitié des « bénéficiaires » du RMI (ils sont plus d’un million) selon des modalités qui ne seront pas abordées ici.

Si 564 023 personnes supplémentaires perçoivent un salaire et travaillent dans la sphère non-marchande, qui étaient précédemment au RMI - encore une fois, nous ne préjugeons pas, pour l’instant, des dispositifs pratiques de création de ces emplois - elles vont créer huit phénomènes, sur le plan social, économique et financier :

Amélioration de la satisfaction des besoins de la population

Si plus de 500 000 personnes sont nouvellement employées dans la sphère non-marchande (fonctions publiques d’Etat, hospitalière, territoriale ; associations ; syndicats ; mutuelles ; entreprises et groupements de fait à but non lucratif...), et que ces emplois aient été décidés à la suite d’un débat public national et local, la satisfaction des besoins de la population connaîtra une amélioration sensible.

Encore une fois, ce processus, celui de l’identification des besoins, du débat sur les priorités et la mise en œuvre - certainement le plus passionnant - n’est pas abordé ici puisque nous limitons notre réflexion aux questions de financement.

Augmentation des ressources de l’UNEDIC

564 023 salariés de plus vont cotiser à l’UNEDIC, soit 948 millions d’euros. Que faire avec une telle somme qui vient alimenter les caisses de l’UNEDIC ? On peut baisser les cotisations, mais serait-ce véritablement une mesure de justice sociale au moment où des centaines de milliers de chômeurs ne sont pas indemnisés et où d’autres le sont de façon misérable. Dans le contexte actuel, le mieux serait de revaloriser les allocations chômage ou, par exemple, d’accorder 329 euros par mois à 240 000 chômeurs qui n’étaient pas indemnisés.

Augmentation des ressources des systèmes de retraites

564 023 salariés de plus vont cotiser aux systèmes de retraites, qu’il s’agisse du système de base de la Sécurité sociale ou des systèmes complémentaires, pour 3,298 milliards d’euros. Ils correspondent à 17,8 milliards de francs. Or, rappelons-nous la bataille des retraites en 2003, lorsque le gouvernement parlait d’un déficit à venir de 40 milliards de francs pour le seul régime général. Les 564 023 emplois créés rapportent, pour le seul régime général : 2,186 milliards d’euros, soit 13 milliards de francs. Pour générer 40 milliards de francs de cotisations retraites supplémentaires, il faudrait donc trois fois plus d’emplois, soit 1,7 millions. Autrement dit, la récente « réforme » des retraites peut être annulée et remplacée par le financement de 1,7 millions d’emplois.

Augmentation des ressources de l’assurance-maladie

564 023 salariés de plus vont cotiser à l’assurance-maladie pour 2,008 milliards d’euros. A cela il faut ajouter la part de la CSG qui est directement affectée à l’assurance-maladie, c’est-à-dire 5,25 % sur les 7,50 % que représente son taux, soit 70 % de la CSG (739 millions d’euros). Au total, l’assurance-maladie bénéficie de 2,75 milliards d’euros de recettes nouvelles. Dès lors, les 14 milliards d’euros de déficit prévisionnel de l’assurance-maladie annoncés par le gouvernement pourraient être annulés en créant 5 fois 564 023 emplois, soit 2,8 millions d’emplois.

Augmentation des ressources des autres systèmes de protection sociale

564 023 salaires de plus vont cotiser aux autres systèmes de protection sociale :

Augmentation des rentrées fiscales

564 023 salariés de plus vont contribuer à augmenter les recettes fiscales :

Impôt sur le revenu

Une hypothèse minimale de prélèvement de 5 % sur un salaire net de 20 708 euros donne 1 000 euros d’impôt sur le revenu par an, soit 560 millions d’euros pour 564 023 emplois. Ces 560 millions d’euros de nouvelles recettes fiscales peuvent être utilisés à financer à nouveau des salaires, soit 14 700 emplois.

TVA

Elle est aujourd’hui de 5,5 % sur les produits alimentaires et de 19,6 % sur les automobiles, les vêtements... Prenons pour hypothèse minimale que le surcroît de pouvoir d’achat des RMIstes, devenus salariés, passe entièrement dans des consommations taxées à 5,5 % (arrondissons à 5 %). Un RMIste seul avec un enfant percevait 626,82 euros par mois au 1er janvier 2004, soit 7 521,84 euros par an. Comme son salaire annuel net est désormais de 20 708 euros, l’augmentation de son pouvoir d’achat est de 13 186 euros par an. Ces 13 186 euros vont être utilisés, environ pour moitié, à consommer. Si on applique un taux de TVA de 5 % sur ces consommations, l’Etat réalise 185 millions d’euros de recettes fiscales. Ils peuvent à nouveau financer des emplois, soit 4 800.

Economies pour le budget de l’Etat et des collectivités locales

Par pur choix politique, nous l’avons dit, les 564 023 emplois qu’il est possible de financer vont concerner des RMIstes. Pour calculer l’économie réalisée par l’Etat sur son budget RMI, puisque la moitié des RMIstes quitte le dispositif, nous prenons un RMIste seul avec un enfant, soit 626,82 euros par mois au 1er janvier 2004, et 7 521,84 euros par an. L’économie réalisée par l’Etat est de 4,242 milliards d’euros. On ne comptabilise pas, ici, les économies réalisées par les communes et surtout les Conseils généraux. Que faire de ces 4,242 milliards d’euros ? De multiples choix sont possibles : augmenter les ressources de ceux qui sont encore au RMI ; allouer une partie des fonds à des programmes sociaux ; et même financer à nouveau des salaires.

Création d’emplois induits dans la sphère marchande

Au total, 564 023 personnes, qui étaient avant au RMI, ont désormais un salaire. Leur revenu net annuel passe de 7 521 euros à 20 708 euros, soit une augmentation de leur pouvoir d’achat de 13 186 euros par an. Où va aller cette augmentation du pouvoir d’achat ? L’économie locale, notamment marchande, bénéficiera en partie de ce surplus de pouvoir d’achat (le nombre d’emplois induits n’est pas calculé ici).

Résumons

Avec 21,5 milliards d’euros, on peut financer directement 564 023 emplois.

Le salaire injecté dans l’économie va générer de nouveaux emplois, notamment dans la sphère marchande, dont le nombre et la nature restent à identifier.

Les caisses de protection sociale se remplissent (retraite, maladie, chômage...) pour 9,6 milliards.

Les recettes fiscales augmentent et peuvent à nouveau financer 19 500 salaires.

Un gouvernement qui aurait accédé à ce raisonnement ne pourrait en rester là. Il devrait se demander comment réunir d’autres financements, soit en économisant certaines dépenses du budget de l’Etat, soit en faisant appel à la fiscalité, pour évaluer le nombre de salaires qui pourraient être financés.

Selon le rapport du Conseil des impôts intitulé « La fiscalité dérogatoire », publié en septembre 2003, « plus de 400 dispositifs dérogatoires sont recensés en 2003 (418 exactement) ». Le total de ces dérogations s’élève « à plus de 50 milliards d’euros, soit plus de 3 % du PIB et plus de 20 % des recettes de l’Etat ». Ce rapport nous dit que ces systèmes sont « peu transparents, inéquitables et inutilement complexes et n’en bénéficient que les contribuables les mieux informés ». Sur ces 418 dispositifs dérogatoires, 15 ont un coût estimé, en 2001, à plus de 1 milliard d’euros (20,673 milliards d’euros). Supprimons-les et affectons les sommes ainsi recouvrées au financement de salaires. Avec 20,673 milliards d’euros de nouvelles recettes fiscales, on peut financer 542 327 salaires.

En 2003, l’impôt de Bourse a rapporté à l’Etat 2 milliards d’euros. Sachant que le volume total des transactions à la Bourse de Paris a été de 884 milliards d’euros en 2003 (actions et obligations) et que 80 % de ces transactions ont été effectuées par des investisseurs non-résidents, particulièrement des fonds de pension américains, combien rapporterait un doublement du produit de cet impôt ? La calcul est simple : 5,30 milliards d’euros. Ce qui permet de financer 139 000 emplois.

Les sociétés acquittent un impôt à un taux forfaitaire. Ce taux a été réduit considérablement pour se situer aujourd’hui à 33,33 % des bénéfices. Toutefois, la plupart des grands groupes internationaux parviennent à « adoucir » la note fiscale en localisant certaines de leurs activités à l’étranger, dans des pays moins lourdement fiscalisés ou les paradis fiscaux. On peut estimer que 10 % de l’impôt sur les sociétés échappe ainsi au budget de l’Etat. En 2003, le produit de l’impôt sur les sociétés a été de 43,7 milliards d’euros. Si le produit de cet impôt augmentait de 10 % (+ 4,37 milliards), et que les recettes supplémentaires étaient affectées au financement de salaires, 114 600 emplois pourraient être financés.

En 2003, le produit de l’impôt sur la fortune a été de 2,3 milliards d’euros. Un doublement du produit de cet impôt rapporterait 2,3 milliards d’euros supplémentaires qui pourraient servir à financer des salaires, 60 300 exactement.

En 2003 le produit de l’impôt sur le revenu a été de 53,7 milliards d’euros. Hormis les salaires, les revenus se composent de différents éléments : les dividendes ; les revenus de capitaux mobiliers ; les plus et moins-values sur cessions de valeurs mobilières ; les plus et moins-values sur cessions de valeurs immobilières. Si on augmente l’imposition sur les dividendes, sur les revenus de capitaux mobiliers, sur les plus et moins-values sur cessions de valeurs mobilières et immobilières, et sur la tranche marginale, de sorte que le produit de l’impôt sur le revenu augmente de 10 % (5,37 milliards), on peut financer 140 800 salaires.

Résumons

En annulant les mesures entrées en vigueur le 1er janvier 2004 et portant sur la baisse de l’impôt sur le revenu, des cotisations sociales employeurs et de la taxe professionnelle, on peut financer directement 564 023 salaires, plus 19 500 si on injecte dans le financement de salaires le produit de la TVA et de l’impôt sur le revenu qui résultent du financement initial des 564 023 salaires, soit un total de 583 523 salaires.

Si on double l’impôt de Bourse : 139 000 emplois.

Si on augmente de 10 % l’impôt sur les sociétés : 114 600 emplois.

Si on double le produit de l’impôt de solidarité sur la fortune : 60 300 emplois.

Si on augmente de 10 % le produit de l’impôt sur le revenu : 140 800 emplois.

Si on annule certaines mesures fiscales dérogatoires : 542 327 emplois.

Total : 1 580 550 emplois.

Mais il y a plus :

L’assurance-maladie voit ses recettes augmenter de 6 milliards d’euros par an, et même de plus de 8 milliards si on ajoute la part de la CSG.

L’assurance-vieillesse voit ses recettes augmenter de 6 milliards d’euros.

L’UNEDIC récupère 3 milliards d’euros.

Les autres systèmes de protection sociale retrouvent une nouvelle jeunesse, comme les allocations familiales, le logement, les transports.

On n’a pas cherché, ici, à développer la liste, certainement très vaste, des objections au raisonnement qui vient d’être présenté. D’autres s’en chargeront. On n’a pas non plus cherché à répondre à la question que tout le monde se pose : ces emplois existent-ils ? Si l’on admet le raisonnement selon lequel le travail permet de produire les richesses qui répondent aux besoins sociaux, et que l’on estime que d’immenses besoins ne sont pas satisfaits dans la société ; alors il y a du travail et des emplois à occuper pour le million et demi de personnes dont nous avons vu que le salaire pouvait être aisément financé.